农产品目标价格改革细则难产江西堇菜

农产品目标价格改革细则“难产”

上半年启动的农产品目标价格改革，正遭遇细则“难产”的尴尬。

此前中央一号文件提出，今年正式启动东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点，但相关部门直到现在仍未公布价格补贴试点的具体实施细则。

一位不愿署名的农业部专家表示，官方本该在棉花、大豆播种之前就公布实施细则，让农民对新的定价机制有较为清晰的了解，但现在距离棉花、大豆成熟期只有一个多月，农民对到底能拿多少政府补贴，心里基本都没谱。

国家发改委的一位官员则表示，国家发改委等方面在4月就基本起草了大豆和棉花的目标价格改革试点方案，但之后在征求修改意见时，试点地区都一直心存疑虑，并表示“不好说”。经济观察报了解到，试点地区担心的是，实行目标价格改革后，棉农、豆农的收入可能会下降。

最新的消息是，目前国家发改委等制定的大豆、棉花两个目标价格改革试点方案，已通过了国务院审定，各试点省(自治区)也都将补贴资金发放办法等配套文件上报，正在等待国务院的审批。

细则“难产”

今年4月份，国家发改委、财政部、农业部三方面联合下发通知，明确今年棉花目标价格为每吨19800元，之后又公布，今年大豆目标价格是每吨为4800元。通知除通报规定目标价格外，还明确实行棉花目标价格政策后，试点地区将取消临时收储政策，生产者也即农户按市场价格出售棉花、大豆。

实施目标价格改革有两个关键的数据——目标价格、市场价格。通知明确解释，只有市场价格低于目标价格时，政府才会按照两者之间的差价，对农户进行补贴。当然，政府在实施目标价格补贴时，还要再结合农户种植棉花、大豆的面积，以及产量、销量等因素。

业内最大的疑问是，官方如何来确定统一的市场价格。而且，目前大豆目标价格试点是在不同的省区，市场收购价格也并不一致;即便是在同一个省区，棉花和大豆的市场价也会有差异。除此之外，如果国际市场的大豆、棉花价格偏低，会否导致企业去境外抢购原料，从而损害农户收益，以及官方通过何种方式将差价补贴发放到农户手中，都是目前实施细则没出之前悬而未决的问题。

按照三部委的通知，相关棉花、大豆的目标价格具体补贴发放办法由试点地区制定，但到目前为止，各试点地区都没有对外公布具体的补贴办法，也没透露政策推进情况。

经济观察报了解到，在4月下发“通知”之后，国家发改委、财政部等已开始加快修改大豆、棉花的目标价格改革试点方案。方案对目标价格、市场价格的确定，补贴对象、补贴发放时间、补贴资金的监管等，都有明确的规定;而试点地区制定的补贴发放办法，则主要是对补贴的发放方法和流程、补贴资金管理拨付等进行规定。

对于如何确定市场价格，除了要顾及价格差异外，相关部门还要考虑农户和收购棉花、大豆的厂家串联在税务发票上做文章、瞒报低价、骗取国家财政补贴资金的可能性。而各试点地区则认为，实施目标价格之后，当地种植棉花、大豆的农户，收益会因政策变动受到损害。这些都是实施细则和补贴办法迟迟未出台的原因。

试点地区的担忧

在对大豆、棉花实施目标价格试点之前，国家对小麦、水稻、玉米三大主粮，以及白糖、大豆、棉花、油菜籽等农产品，实施的是最低价收购价、临时收储等托市政策。其中，最低收购政策始于2004年，临时收储政策则始于2008年。这两项政策一方面保障了国家粮食安全和农民种粮积极性，另一方面却扭曲了国内粮食市场，导致国内外粮价倒挂，国内粮食市场日趋“政策化”倾向。

中储粮公司下属中华粮网的高级分析师焦善伟告诉经济观察报，由于长期实施政府主导的粮食收储体制，现在国内的粮食价格远远高于国际价格。像2013年底，国内小麦价格大约是2500元/吨，美国小麦只有1300元/吨;国内玉米大约2250元/吨，美国玉米是1250元/吨。同期水稻方面，国内水稻价格也比越南高出1000元/吨左右。

官方统计显示，现在全国企业粮食库存75%以上都是掌握在政府手中，政策性粮食80%是由中央直管，结合近几年国内国际粮价倒挂，这样造成的结果是，国内粮食市场购销不畅，粮食下游产业开工不足，国家财政负担日趋沉重。

河南省汤阴县粮食局副局长李国旗表示，国家启动最低价收购价、临时收储政策的初衷，本来是想保证农民种粮获得收益，但现在因为青壮年农民外出打工增多等多种原因，实际上大部分农民都是把粮食卖给了粮贩子，“国家补贴的钱没少花，但种粮农民并没完全享受到应有的实惠。”

以小麦最低收购价政策为例，河南是小麦主产大省，在国家实施小麦最低收购价的十多年里，该省执行政策性收购占到当年小麦产量的70%，从粮食入库到出库，中间产生的收购、保管等政策补贴，以及国有粮库在农发行的贷款利息，全部核算下来，财政所负担的收储成本，每斤小麦就多了2角钱。

前述农业部专家表示，国务院方面决定建立农产品目标价格制度，就是想逐步把此前零敲碎打、多头补贴的最低收购价、临储收购价格补贴，由繁化简，转化为只针对农民的专有补贴，使有限的补贴资金能真正用于保障农民的利益，同时也逐步形成市场化的农产品定价机制。

在中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥看来，实行农产品目标价格改革，是个重大的机制性转变，但背后蕴藏的风险，现在很难做出预估。李国祥曾多次受邀参加国家发改委等方面组织的相关农产品目标价格讨论。

上述农业部专家表示，国家先行推出棉花、大豆目标价格改革试点，是希望在总结试点经验的基础上，再延伸至小麦、水稻、玉米等主要农产品，逐步形成市场化的农产品定价机制。如果试点的“第一炮”没打响，目标价格政策本身将落入尴尬境地。

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